◆本報記者謝佳瀝
新修訂的《環(huán)境保護法》第二十八條指出：“地方各級人民政府應當根據環(huán)境保護目標和治理任務(wù)，采取有效措施，改善環(huán)境質(zhì)量。”這無(wú)疑對地方政府依法履行環(huán)保責任提出了明確要求。
然而，一個(gè)讓各級環(huán)保部門(mén)尷尬的現實(shí)是，作為地方政府履行環(huán)保責任的重要一環(huán)，環(huán)境影響評價(jià)制度在扎根中國幾十年后，依然存在嚴重的缺位。
長(cháng)期以來(lái)，一些地方的環(huán)境質(zhì)量改善不盡人意，環(huán)境問(wèn)題層出不窮，其直接原因固然是各類(lèi)主體的環(huán)境違法行為，但政府決策中對環(huán)境保護的忽視，環(huán)境影響評價(jià)未能真正進(jìn)入決策程序，無(wú)法從源頭及時(shí)遏制污染萌芽，也是一個(gè)重要因素。
因此，從依法治國的總體要求，從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的戰略部署出發(fā)，應盡快推動(dòng)環(huán)境影響評價(jià)全面融入政府決策程序，促使政府決策程序的法制化、規范化。
環(huán)評無(wú)法進(jìn)入決策程序有哪些弊端？
根據《環(huán)境影響評價(jià)法》，環(huán)境影響評價(jià)是指“對規劃和建設項目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進(jìn)行跟蹤監測的方法與制度”。
很顯然，對政府決策的預測、評估和分析是環(huán)評重要內涵。因此從制度存續的角度來(lái)看，如果環(huán)境影響評價(jià)無(wú)法進(jìn)入決策程序，往輕了說(shuō)可能導致制度執行困難，往重了說(shuō)則會(huì )讓制度失去存在的意義，也讓圍繞這項制度建立的一系列法律法規、規章導則淪為“一紙空文”。
而從制度實(shí)施的影響來(lái)看，環(huán)境影響評價(jià)無(wú)法進(jìn)入決策程序容易導致政府決策質(zhì)量的低劣、環(huán)境履責的缺位、執政理念的偏頗、公信力的下降，最終造成環(huán)境問(wèn)題積重難返。
按理說(shuō)，環(huán)境影響評價(jià)制度具有法律強制性，不可能也不應該進(jìn)不了政府決策程序，但因為種種原因，這一情況并不鮮見(jiàn)，且存在于環(huán)境影響評價(jià)的各領(lǐng)域。
在建設項目環(huán)評領(lǐng)域，全國各級環(huán)保部門(mén)查處的未批先建項目并不在少數，這些項目或多或少都存在其他環(huán)境問(wèn)題。
近日有媒體報道，在享譽(yù)中外的世界文化遺產(chǎn)武當山腳下，一個(gè)名為世紀武當城鑫達國際影視城的項目，在未辦理環(huán)評手續的情況下開(kāi)工建設。據調查，項目存在侵占丹江口水庫防洪庫容、未辦理水土保持方案審批手續等多個(gè)問(wèn)題。盡管相關(guān)部門(mén)作出了“停工”的處罰，項目仍在正常施工。
2005年松花江水污染事件后，原國家環(huán)�？偩謫�(dòng)了全國化工石化項目環(huán)境風(fēng)險大排查行動(dòng)。調查結果顯示，全國化工、石化項目中有81%布設在江河水域、人口密集等環(huán)境敏感區域，有45%為重大風(fēng)險源。由于缺少了規劃環(huán)評的把關(guān)，我國的化工、石化行業(yè)在迅猛發(fā)展的同時(shí)，也留下了巨大的環(huán)境隱患。近年來(lái)石化行業(yè)頻頻發(fā)生環(huán)境問(wèn)題，與此不無(wú)關(guān)系。
此外，西北農林科技大學(xué)教授張忠潮指出，由于缺少更高層面的戰略環(huán)評，一些政策失誤也帶來(lái)不小的環(huán)境問(wèn)題。遠的如毀林開(kāi)荒、圍湖造田等，近的如一些地方不顧具體條件大力扶持規�；笄蒺B殖導致農村面源污染、農藥過(guò)度使用導致土壤污染等，由于地方政府在制定政策時(shí)缺少了對環(huán)境因素的考量，導致政策實(shí)施后產(chǎn)生了嚴重的環(huán)境問(wèn)題，有的還帶來(lái)了經(jīng)濟惡果。
與分別處于決策鏈末端和中端的建設項目、行業(yè)或地區規劃相比，處于決策鏈源頭的宏觀(guān)政策顯然對環(huán)境更具全局性、持久性的影響，其決策失誤所造成的后果難以估量。
“環(huán)保系統要積極參與宏觀(guān)綜合決策，根據新修訂的《環(huán)境保護法》，深入介入目前的國家和地方規劃體系，把環(huán)保的本質(zhì)要求體現在所有規劃中。”9月23日，環(huán)境保護部副部長(cháng)潘岳在2014年全國環(huán)境政策法制工作研討會(huì )上的講話(huà)，為環(huán)評今后一段時(shí)期的發(fā)展指明了方向。
現有環(huán)評制度存何缺陷？
從1973年的第一次全國環(huán)境保護會(huì )議上引入環(huán)境影響評價(jià)概念到今年9月《規劃環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)導則總綱》的實(shí)施，環(huán)境影響評價(jià)制度的建立和推行為我國的環(huán)境保護工作立下了汗馬功勞，一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟、社會(huì )和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。
按照國際慣例，完整的環(huán)評體系應當包括項目環(huán)評、規劃環(huán)評、戰略環(huán)評（政策和法規環(huán)評）3個(gè)層次，但目前我國現有的法律法規中，予以明確的只有建設項目環(huán)評和規劃環(huán)評兩類(lèi)。
由于建設項目環(huán)評開(kāi)展時(shí)間最長(cháng)、相關(guān)規章制度最完善，所以其執行情況最好，可以說(shuō)已經(jīng)成為政府相關(guān)決策過(guò)程中的一條“硬杠杠”。
而隨著(zhù)2009年《規劃環(huán)境影響評價(jià)條例》的出臺，地方政府也越來(lái)越重視規劃環(huán)評的把關(guān)作用。數據顯示，整個(gè)“十一五”期間，環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心共審核218份規劃環(huán)評報告書(shū)，涉及城市規劃環(huán)評、區域規劃環(huán)評等多個(gè)領(lǐng)域。
雖然現行法律法規中沒(méi)有對戰略環(huán)評予以明確，但事實(shí)上，相關(guān)的探索一直在進(jìn)行，其中較為典型的就是2009年啟動(dòng)的環(huán)渤海沿海地區等五大區域戰略環(huán)評和2012年啟動(dòng)的西部大開(kāi)發(fā)戰略環(huán)評。
總體來(lái)看，經(jīng)過(guò)幾十年發(fā)展，我國的環(huán)境影響評價(jià)制度已經(jīng)形成了比較完善的法律體系。但是，任何規則都是人類(lèi)在特定的時(shí)空條件下，基于有限的實(shí)踐經(jīng)驗與理性認知所構建的，總是會(huì )有缺陷。近年來(lái)，不少專(zhuān)家學(xué)者都曾為環(huán)境影響評價(jià)制度的完善建言獻策，提出了包括環(huán)評對象的范圍存在局限、環(huán)評程序不夠規范、法律責任不夠明確等諸多缺陷。
在這些缺陷中，影響最大的就是法律責任不夠明確。中國環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì )會(huì )長(cháng)、武漢大學(xué)教授蔡守秋指出，環(huán)境影響評價(jià)制度的成效主要取決于各方嚴格依法執行既定程序，而明確各方法律責任就是環(huán)評制度能得到嚴格執行的最好保障。
目前，無(wú)論是《環(huán)境影響評價(jià)法》還是《規劃環(huán)境影響評價(jià)條例》，在對各方法律責任認定和責任追究方面都存在缺陷。因此常常存在各方不認真履行其義務(wù)或職責導致出現環(huán)評違法問(wèn)題而又無(wú)法追究相關(guān)方面責任的情況。
《環(huán)境影響評價(jià)法》中雖然規定了環(huán)保部門(mén)、規劃編制單位、建設單位、審批部門(mén)的相應責任，但對決策者的法律責任未作任何規定。而《規劃環(huán)境影響評價(jià)條例》在設定規劃編制、規劃審批、審查小組的法律責任時(shí)，主要著(zhù)重于行政處分的相關(guān)規定。
責任的缺失造成了當前環(huán)境影響評價(jià)工作中的諸多問(wèn)題。我們看到，一些地方政府環(huán)評監管不到位、責任不明確、把關(guān)不夠嚴，重事前審批、輕事中事后監管；一些不符合國家環(huán)保規定的建設項目盲目上馬，環(huán)保“三同時(shí)”制度不落實(shí)；一些建設項目未批先建、擅自變更、未驗先投、久試不驗等環(huán)境違法問(wèn)題突出。
此外，作為環(huán)境影響評價(jià)制度中的重要主體，一些環(huán)評從業(yè)人員、環(huán)評機構在利益驅使下弄虛造假，嚴重擾亂了環(huán)評管理工作。
為此，環(huán)境保護部通報了包括廈門(mén)市環(huán)境保護科研所在內的31家環(huán)評機構“掛靠”環(huán)評工程師問(wèn)題的處理意見(jiàn)。3家機構被取消建設項目環(huán)評資質(zhì)，1家機構被降級，另有多家機構被責令限期整改。此外，環(huán)境保護部還對涉事的62名環(huán)評工程師給予了通報批評并注銷(xiāo)登記。
上述種種，造成環(huán)境影響評價(jià)制度流于形式，嚴重損害了制度的嚴肅性、權威性和有效性。9月24日，環(huán)境保護部公布今年上半年環(huán)境行政處罰案件及涉嫌環(huán)境污染犯罪案件情況，根據通報，違反環(huán)評及“三同時(shí)”制度仍是最主要的違法行為，占案件總量的51.57%。
如何保障環(huán)評進(jìn)入決策程序？
盡管環(huán)境影響評價(jià)的理念從上世紀六七十年代就引入中國，但幾十年過(guò)去，若要回答環(huán)境影響評價(jià)是否已經(jīng)全面融入政府部門(mén)的決策程序這一問(wèn)題，誰(shuí)也不敢擲地有聲地給出肯定答案。
事實(shí)上，一套行之有效的環(huán)境影響評價(jià)制度需要堅實(shí)的法律基礎、規范的工作程序、完備的技術(shù)導則等多重保障。
正因為我國環(huán)境影響評價(jià)制度在理論及操作層面上都存在一些不完善的地方，才造成了當前環(huán)境影響評價(jià)制度無(wú)法全面進(jìn)入政府決策程序的情況出現。
“求木之長(cháng)者，必固其根本；欲流之遠者，必浚其泉源。”專(zhuān)家建議，從根本上來(lái)說(shuō)，要保障環(huán)境影響評價(jià)全面進(jìn)入政府決策程序，就必須對現有的相關(guān)法律法規進(jìn)一步修訂完善。
蔡守秋認為，現行的《環(huán)境影響評價(jià)法》已經(jīng)顯現出滯后性、機械性，急需進(jìn)行相應的修改：既包括在立法內容上進(jìn)行完善，如明確戰略環(huán)境影響評價(jià)，引進(jìn)替代方案機制等，還包括在立法技術(shù)上做到內容明確、前后一致，如增強環(huán)境影響評價(jià)制度的可操作性。
盡管官方?jīng)]有承認，但不少專(zhuān)家學(xué)者認為，新修訂的《環(huán)境保護法》在第十四條指出“國務(wù)院有關(guān)部門(mén)和省、自治區、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟、技術(shù)政策，應當充分考慮對環(huán)境的影響，聽(tīng)取有關(guān)方面和專(zhuān)家的意見(jiàn)。”或許是為《環(huán)境影響評價(jià)法》的修訂埋下伏筆。
遺憾的是，在十二屆全國人大常委會(huì )立法規劃中，并無(wú)修訂《環(huán)境影響評價(jià)法》的“蹤跡”。而根據《國家環(huán)境保護“十二五”規劃重點(diǎn)工作部門(mén)分工方案》，“十二五”期間，環(huán)境保護部也僅是會(huì )同有關(guān)部門(mén)加強《環(huán)境影響評價(jià)法》等環(huán)境領(lǐng)域法律修訂的基礎研究工作。
上述現實(shí)情況意味著(zhù)，短期之內，《環(huán)境影響評價(jià)法》不會(huì )有大的變動(dòng)。所以，在完善法律法規之外，規范行政程序是環(huán)境影響評價(jià)能夠全面進(jìn)入政府決策程序的另一個(gè)重要保障。
事實(shí)上，環(huán)境影響評價(jià)無(wú)法全面進(jìn)入政府決策的一個(gè)重要原因就是，政府環(huán)境行政決策權力得不到約束，尤其是得不到程序約束。湖南大學(xué)法學(xué)院副教授唐雙娥表示，環(huán)境影響評價(jià)作為一種行政許可程序，其程序價(jià)值應該得到尊重。
一方面，可以通過(guò)法律法規中設定相應的程序違法責任條款加以保障。盡管《環(huán)境影響評價(jià)法》的修訂尚無(wú)期限，我國也還沒(méi)有規范行政程序的專(zhuān)門(mén)法律，但各地的相關(guān)探索已有很多。截至2011年11月，全國已有21個(gè)省級行政區制定了專(zhuān)門(mén)的行政決策程序規定。如果這些法律保障能夠真正發(fā)揮作用，那么環(huán)境影響評價(jià)全面納入地方政府決策程序并非難事。
另一方面，就是通過(guò)一些行政等其他手段使政府重視決策程序的規范化。例如環(huán)境保護部的政策文件、部門(mén)規章，再例如目前各地正在探索的領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制等。
“后者雖然沒(méi)有前者強硬，但是也能在一定程度上達到規范行政程序的效果。”唐雙娥表示。
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美國司法審查保障決策有環(huán)評
環(huán)境影響評價(jià)制度是美國環(huán)境政策的核心制度。為保障這一制度進(jìn)入政府決策程序，除了業(yè)界和學(xué)界熟知的健全相關(guān)法律法規體系、完善的公眾參與機制等方面之外，美國在司法保障方面也做了大量的工作。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是建立了對環(huán)境影響評價(jià)工作的司法審查制度。
首先，美國《國家環(huán)境政策法》為所有聯(lián)邦政府機構規范了可能對環(huán)境產(chǎn)生不良影響的活動(dòng)時(shí)所要進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)的實(shí)體法依據，從而為環(huán)境影響評價(jià)制度的司法審查提供了法律依據。
其次，美國法院通過(guò)對大量有關(guān)環(huán)境影響評價(jià)的訴訟所作的判決，形成了如下比較完整的環(huán)境影響評價(jià)制度的司法審查實(shí)施制度。
一、關(guān)于環(huán)境影響評價(jià)的訴訟資格。美國法院對訴訟資格的確認采取一種比較寬松的態(tài)度，最大限度地保障了公眾監督聯(lián)邦機構按照《國家環(huán)境政策法》的要求進(jìn)行重大決策。在這類(lèi)環(huán)境訴訟中，美國最高法院認為，在許多人遭受同一種損害時(shí)，他們中的任何一個(gè)人都有訴訟資格。在確認原告的訴訟資格時(shí)，最高法院要求原告舉證證明他受到了“事實(shí)上的損害”，而他所指控的政府的違法行政行為要與他所處環(huán)境的某部分遭受的損害之間存在因果關(guān)系。
二、關(guān)于對聯(lián)邦擬議行動(dòng)決策的司法審查。所謂聯(lián)邦擬議行動(dòng)決策，是指聯(lián)邦政府某個(gè)機構有權力加以管理并控制的行為。審查內容包括確定聯(lián)邦擬議行動(dòng)決策是否應進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)、環(huán)境報告書(shū)的時(shí)間和范圍、環(huán)境影響報告書(shū)內容等。對違反環(huán)境影響評價(jià)制度的聯(lián)邦擬議行動(dòng)決策，法院將予以司法否決。
三、關(guān)于司法救濟。在這類(lèi)環(huán)境訴訟中，美國法院所給予的司法救濟形式通常是發(fā)布禁令，即要求行政機構對某種行為作為或不作為，以保證環(huán)境影響評價(jià)制度的實(shí)施。所發(fā)布的禁令包括關(guān)于工程的取消、緩建、擬議行動(dòng)撤銷(xiāo)、須進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)、確定環(huán)境影響評價(jià)范圍等。
